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《水污染防治行动计划》解读之二:技术篇  
2015-6-3 9:50:25
一、运用系统思维解决水污染问题
水污染防治是一项系统工程,解决水污染问题需要系统
思维,从全局和战略的高度进行顶层设计和谋划。
一是以改善水环境质量为核心,统筹水资源管理、水污
染治理和水生态保护。 《水十条》提出了控制排污、促进转
型、节约资源等任务,构建水质、水量、水生态统筹兼顾、
多措并举、协调推进的格局。污染物排放总量作为分子,尽
量做减法, “调结构、调布局”是治本之策,以治水倒逼产
业结构调整及转型升级;减少污染物排放是治标之法,努力
削减工业、城镇生活、农村农业排污总量。水量作为分母,
尽量做加法,坚持节水即减污,以控制用水总量、提高用水
效率、保障生态用水实现节水增流,强调闸坝联合调度、生
态补水等措施,合理安排闸坝下泄水量和时段,维持河湖基
本生态用水。
二是协同管理地表水与地下水、淡水与海水、大江大河
与小沟小汊。水具有很强的流动性,污染在水里,根源在岸
上。 《水十条》以山水林田湖为生命共同体,尊重水的自然
循环过程,监管污染物的产生、排放、进入水体的全过程,
统筹地表与地下、陆地与海洋、大江大河和小沟小汊。对于
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大江大河,延续重点流域水质考核问责制度,强化消灭劣 V
类水体。对于群众意见大、公众关注度高的小沟小汊,公布
黑臭水体名称、责任人及达标期限。
三是系统控源,全面控制污染物排放。污染物排放总量
大,是我国水环境保护必须面对的核心问题。 《水十条》明
确主攻方向,以取缔“十小”企业、整治十大行业、治理工
业集聚区、防治城镇生活污染等为重点,全面推动深化减污
工作;通过划定禁养区等措施,提升规模化养殖比率,实现
粪便污水资源化利用;提出了加快农村环境综合整治、加强
船舶港口污染控制、依法强制报废超过使用年限的船舶等针
对性的非点源污染防治措施。
四是工程措施与管理措施并举, 切实落实治理任务。 《水
十条》提出的各类工程措施和管理措施相辅相成,工程措施
着眼于“以项目治水洁水” ,管理措施着眼于“用制度管水
节水” 。不仅提出工业、城镇生活、农业农村污染防治,饮
用水安全保障、城市黑臭水体整治、节水等工作要求,还明
确了 70 余项法规、政策、制度和机制等管理举措,全面保
障各项任务的落实。
五是部门联动,打好治污“组合拳” 。 《水十条》明确了
发改、财政、工信、住建、农业等相关部门的责任,整合海
洋、林业、水利等部门的行政工作,充分调动工商、国土、
公安等部门的执法力量,将显著提升环保工作效率。
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六是构建全民行动格局,落实政府、企业、公众责任。
明确和落实各方责任是《水十条》实施的重要保障。 《水十
条》明确提出了强化地方政府水环境保护责任、落实排污单
位主体责任、 构建全民行动格局、 严格目标任务考核等措施。
通过责任追究制度落实地方政府责任,约束企业依法治污,
健全公众监督、舆论监督和司法监督相结合的环境监管体
系。建立政府、企事业单位、公众沟通对话平台,新闻媒体、
公益组织也要依法加强对政府和企业的监督。
二、把好畜禽养殖污染防治三道关
随着我国畜禽养殖业的迅速发展,出现了布局不合理、
种养脱节等问题,畜禽粪污未得到科学处置利用,既浪费资
源,又污染环境,并成为湖库富营养化等水质恶化的重要原
因。 《水十条》提出了“调布局、建设施、促利用”全过程控
制思路,要求调整优化布局,实施养殖场清洁生产及粪污资
源化利用,促进产业良性发展,减少对水环境的污染。
一是强化源头控制,调整养殖布局。长期以来,我国畜
禽养殖业单纯面向市场自由发展,导致了布局不合理等问
题,部分饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区等敏
感水体面临养殖污染风险。 《水十条》从优化布局入手,将
“调整养殖布局、降低污染风险”作为重点任务之一,明确
了科学划定畜禽养殖禁养区、关闭或搬迁禁养区内的养殖场
(小区)和养殖专业户等任务和完成时限,从源头上防范畜
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禽养殖污染风险。
二是建设治污设施,促进清洁养殖。畜禽养殖业疫病风
险高,疫病往往给养殖者带来巨大损失。清洁养殖对防控疫
病起到重要作用。我国规模化养殖程度低,养殖企业的环保
意识差、 经济基础不强, 抵御市场波动和疫病风险的能力弱,
清洁生产水平不高。 《水十条》要求,现有规模化畜禽养殖
场(小区)要根据污染防治需要,配套建设粪便污水贮存、
处理、利用设施,新建、改建、扩建的要实施雨污分流,散
养密集区要实施污水分户收集和集中处理利用。从而实现养
殖场粪污清洁规范存储,既能提高养殖场清洁生产水平,又
能改善水环境质量,还能促进行业健康发展。
三是加强种养结合,引导综合利用。畜禽粪污是天然的
肥料资源。由于国家化肥补贴和农村生产生活方式、劳动力
结构的变化,畜禽粪肥种植业应用受到限制,既浪费资源又
污染环境。种养结合不足是我国畜禽养殖污染的重要原因之
一。 《水十条》强调粪污资源化利用,支持和鼓励采取粪肥
还田、制取沼气、发电、制造有机肥等方式,促进就地就近
消纳利用畜禽养殖粪污,实现农业发展方式转型与环境保护
双赢的目标。
三、保障生态流量,促进水质改善
生态流量是指维持江河湖泊生态系统健康所需的水文
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情况,包括流量(水位)要求、不同水期消长要求等。与之
相近的概念还有环境流量、生态需水量、生态基流等。
保障生态流量是江河湖泊得以存在的基础,无水不成江
湖;是维持一定环境容量、保障水质安全的需要,排污标准、
水质目标都基于一定水量测算,如果水量不足则难以实现水
环境保护要求;是水资源管理的重要内容,2011 年中央一号
文件明确提出,要协调好生活、生产、生态环境用水;是维
护水生态健康的需要, 水生生物洄游、 产卵等重要生命活动,
往往依赖于特定的流量和水文过程。
人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水
情,不少地区生态流量得不到保证。随着经济社会的高速发
展,不少地区水资源过度开发,如黄河流域开发利用率高达
82%、淮河流域达 53%、海河流域更是超过 100%,远超国际
通行的 40%的开发上限,引发一系列生态环境问题。
国内外在生态流量保障理论与实践方面积累了丰富经
验。20 世纪 40 年代,美国就意识到水资源开发影响渔业,
到 70 年代水利工程建设高峰时期,生态流量研究与实践迅
速兴起,并于 80 年代后期扩展到澳大利亚、南非、欧洲等
地区,至 21 世纪初,已有 40 多个国家和地区建立了上百种
计算方法。我国生态流量研究始于 20 世纪 90 年代,在九五
科技攻关“西北地区水资源保护与合理利用” 、中国工程院
“中国可持续发展水资源战略研究” 、 “黄河流域水资源演化
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和可再生性维持机理”等项目推动下快速发展,并在全国水
资源综合规划、水电开发等实践中得到应用。
《水十条》明确提出要科学确定生态流量,加强江河湖
库水量调度管理,维持河湖生态用水需求,重点保障枯水期
生态基流。这是统筹保护水质、水量和水生态的重要举措,
将有力推进水环境改善。一是科学确定生态流量。以河湖重
要控制断面(点位) 、生态敏感区等为关键节点,以纳污、
生态、防洪、发电、航运、灌溉等功能协调为准则, “一河
一量”确定生态流量。二是强化调度管理。将生态流量纳入
水资源调度方案,区域水资源调配及水力发电、供水、航运
等调度,要服从流域水资源统一调度,切实保障生态流量。
四、发挥市场决定性作用
实施《水十条》资金需求巨大。在积极发挥政府规范和
引领作用的同时,必须用好税收、价格、补偿、奖励等手段,
充分发挥市场机制作用。
一是健全税收政策,引导生产消费行为。税收是生产消
费行为的基础性调节手段,在推动环保产业发展、引导绿色
消费等方面发挥着重要作用。 《水十条》关注环境保护税、
资源税、消费税等税种的调节作用。提出对国内企业为生产
国家支持发展的大型环保设备,必需进口的关键零部件及原
材料,免征关税。加快推进环保税立法、资源税改革等工作。
研究将部分高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。
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二是理顺价格机制,保护好资源环境。建立能够反映资
源稀缺程度和环境修复费用的价格与收费政策,是筹集治污
资金的重要手段。设立阶梯水价、提高污水费征收标准,成
为价格收费政策的重要内容。 《水十条》要求,分期推进水
资源价格改革,涵盖居民、非居民以及农业用水等领域;因
地制宜制定水资源费征收标准,如地下水水资源费征收标准
应高于地表水、超采地区征收标准应高于非超采地区;修订
城镇污水处理费、排污费、水资源费征收管理办法,合理提
高征收标准,做到应收尽收。
三是建立激励机制,树立行业标杆。现有环境保护制度
重视企业达标排放,缺少激励企业深化治污的政策机制,不
利于进一步降低污染物排放水平。 《水十条》创新性地提出,
健全节水环保“领跑者制度” ,鼓励支持节能减排先进企业
及工业集聚区的用水效率、排污强度等达到更高标准,支持
开展清洁生产、节水治污等示范工作。
四是实施生态补偿,解决跨界污染。生态补偿是受益地
区对生态保护地区的一种补偿,补偿其为保护生态环境做出
的贡献。我国流域生态补偿主要通过专项资金、异地开发、
水权交易等模式实现。 《水十条》提出实施跨界水环境补偿,
探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式,建立
跨界水环境补偿机制并开展试点示范。
五、创新模式,为水环境保护产业发展提供新动力
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《水十条》是深入开展水污染防治工作,保障国家水安
全的行动纲领,将为环保产业的快速发展注入新动力。
一是指明了相关环保产业的发展方向。水环境质量改善
目标要求,将为区域流域水环境修复等综合型环保企业,提
供更多治理与运维服务机会。 “十大”重点行业专项整治与
规模化畜禽养殖场(小区)污染防治,将推动环保产业由末
端治理向清洁化改造综合服务发展。工业集聚区污水集中处
置与在线监控等要求,将带动园区水环境监测、污染防控、
环保设施运营等第三方治理服务发展。城镇生活污染治理、
污水处理设施提标改造、 污泥处理处置, 将为相关工程设计、
设备制造、设施建设和运营维护等产业带来机遇。农村污水
处理统一规划、建设和管理,将推进城镇污水处理设施和服
务向农村延伸。严格控制新增取水许可、完善中水设施建设
等要求,将促进再生水和海水利用产业发展。节水目标任务
考核、控制管网漏损率等要求,将推进节水设施建设、产品
制造及相关技术的发展。
二是促进相关环保产业发展模式创新。推行政府和社会
资本合作、政府采购环保服务等模式,转变政府以投入环保
固定资产为主的传统投资模式,促进相关产业向提供综合环
保服务转变,提升产业规模。逐步健全投资回收机制、不断
丰富社会融资工具、推行环境绩效合同服务等,将强化投资
方、建设运营方的合作,完善投融资-建设-运行水环境整治
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综合服务模式。工业园区、畜禽、重点行业企业治污需求的
释放,将推进环保企业服务向生产环节延伸,提供专业化的
第三方治理服务。
三是提升相关环保产业发展水平。 《水十条》重点工程
内容包括区域流域环境综合整治、重点行业企业清洁生产改
造、工业集聚区污染治理、城镇污水处理提标改造与再生利
用、污泥无害化处理处置、农村污水连片整治、规模化畜禽
养殖污染治理、水环境保护金融与咨询、节水产品与管网建
设等。利用投入产出模型测算, 《水十条》将直接购买环保
产业产品和服务超过 1.4 万亿元,间接带动约 5000 亿元。
随着投融资、建设管理等模式创新,将持续提升相关环保产
业发展水平,创造更大的经济社会效益。
四是相关环保产业发展的重点领域。一是创新商业模
式,建立综合环境服务和工业企业生产过程综合治污的投资
方式与回报机制。随着水环境保护由末端治理向全过程防控
延伸,向循环经济与资源综合利用深入,向资本运作发展,
环保企业应突破传统治污模式,积极探索产品/服务、市场
运作、营销方式等商业模式。二是加强环保实体经济与金融
合作。环保产业持续增长、高市盈率等特性,引导着社会资
本投向。具备一定规模的环保企业应进一步强化上市融资、
再融资,促进资本层面的整合与并购升级,打造行业龙头。
中小环保企业可通过发行企业债、公司债等方式拓宽融资渠
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道,扩大业务范围。三是注重技术研发引进与成果转化。水
务是环保产业中最大也是发展最成熟的行业,环保企业应进
一步研发核心技术、打造精品工程、创新商业模式、注重品
牌建设、树立行业典范,做领域内的“领跑者” 。
六、前瞻谋划,打好融资三大战役
《水十条》投资需求主要集中在环境综合整治、节水、
工业污染防治、城镇生活污染治理、污水再生利用、农业农
村污染防治、 船舶港口污染控制、 环境监管能力建设等领域,
需要前瞻谋划,打好三大融资战役。
一是金融与环保融合。当前,环境金融对环保工作助力
不够,金融与环保融合不足,重要原因是排污企业和环保企
业抵押担保手段缺乏,金融机构出于风险考虑,不愿进入环
保领域。 《水十条》提出,积极推动设立融资担保基金,推
广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保,
将推进环保设备融资租赁业务,消除金融资本进入环保领域
的融资担保障碍,撬动金融资本投入环保事业。
二是开发经营权益捆绑。 《水十条》提出,采取授予开
发经营权益等方式,鼓励社会资本加大环保投入。水源地环
境综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、河流生态修复等项目公
益性强,难以产生直接经济收益。要撬动社会资本进入这些
领域,必须让其有利可图,如通过与周边土地开发、林下经
济、生态养殖、生态旅游等经营性较强的项目组合开发,即
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可创新捆绑经营模式,引导社会资本投入。
三是环境绩效合同服务。 《水十条》提出,采取环境绩
效合同服务等方式,鼓励社会资本加大水环境保护投入,促
进多元融资。市场主体以合同方式,向政府提供环境综合服
务,并以环境效果为基础收取服务费,有利于建立基于绩效
的政府环保支出方式,提升环境公共服务水平。此外,还可
以通过分期支付方式,降低财政一次性支出压力。
七、以跨界水环境补偿机制推进水质改善
党的十八届三中全会要求“实行生态补偿制度,坚持谁
受益、 谁补偿原则, 完善对重点生态功能区的生态补偿机制,
推动地区间建立横向生态补偿制度” 。 《水十条》提出,实施
跨界水环境补偿机制。探索采取横向资金补助、对口援助、
产业转移等方式, 建立跨界水环境补偿机制, 开展补偿试点。
2013 年,全国跨省界河流以有机污染为主,劣Ⅴ类断面
比例高出全国平均水平 10.5 个百分点,高锰酸盐指数、氨
氮、化学需氧量、总磷等指标浓度比全国平均水平分别高
12.5%、59.0%、22.2%和 46.7%。近年来,皖浙两省的新安江、
甘陕两省的渭河和粤桂两省(区)的九洲江等流域陆续开展
了水环境补偿实践,取得积极成效。新安江水环境补偿试点
以来,上游黄山市在保持经济总体较快发展的前提下,污染
物排放量和排放强度逐年下降,上游河流水质恶化趋势得到
有效控制,下游千岛湖水质同步改善。
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当前,我国跨省界河流生态流量难以有效保障,上下游
治污协作机制尚未完全建立,权责落实与激励政策尚不完
善,跨省界断面水质短期内难以得到根本改善。实施水环境
补偿,在改善流域水环境质量、明确治理责任等方面将发挥
积极作用,是水环境管理的重要内容和有效手段。由于我国
水环境补偿工作起步较晚,在补偿的方式、标准、责任等方
面仍需进一步研究和完善。
为进一步建立健全跨界水环境补偿机制,重点需要开展
以下工作:一是完善顶层设计。制定出台相关法律法规、办
法和技术指南,推进跨界水环境补偿的制度化和法制化;尽
快制定和出台跨省界水环境补偿指导意见,引导地方建立补
偿工作机制。二是加强指导协调。在完善新安江、九州江、
渭河等流域跨界水环境补偿机制的同时,在引滦入津、东江
等流域进一步开展试点,加大协调力度,明确上下游责任。
三是研究建立补偿标准体系。考虑上游地区发展机会损失成
本、污染治理成本以及生态系统服务价值等因素,完善跨界
水环境补偿测算方法。四是推进长效机制建设。鼓励上下游
采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区
等方式,开展多元化补偿,采取财政、金融等经济手段,吸
引市场资本投入流域环境保护, 维护补偿机制长期有效运转。
八、重拳打击违法行为
近年来,各地区、各部门不断加大工作力度,环境执法
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工作取得积极成效,但执法不到位等问题仍然十分突出。违
法排污事件屡见不鲜,环境事故频发。环境监管力量薄弱,
监察机制建设不完善,监督执法方式单一,难以及时发现并
处罚所有环境违法行为。违法成本低、守法成本高的现象依
然存在。少数地方出于经济发展考虑,环保履责不到位,甚
至充当排污企业的“保护伞” 。公众参与渠道不畅,社会监
督机制不完善,违法企业缺乏道德约束力,某种程度上纵容
了其违法排污,形成恶性循环。
《水十条》重拳打击违法行为,要求加大执法力度,完
善国家督查、省级巡查、地市检查的环境监督执法机制。对
实行“红黄牌”管理,对超标和超总量的企业予以‘黄牌’
警示,一律限制生产或停产整治;对整治仍不能达到要求且
情节严重的企业予以‘红牌’处罚,一律停业、关闭。严惩
环境违法行为,对违法排污零容忍。
积极推行国家督查、省级巡查、地市检查,坚持联合执
法、区域执法、交叉执法,加大暗查暗访力度,研究建立常
规监察、突击抽查、公众监督新机制,充分调动社会力量监
督环境违法。抽查并公布排污单位达标排放情况,定期公布
环保“黄牌” 、 “红牌”企业名单,形成“过街老鼠,人人喊
打”的强大震慑,形成“齐抓共管”排污企业的新局面。
环保违法行为“零容忍” 。对偷排偷放、非法排放有毒
有害污染物、 非法处置危险废物、 不正常使用防治污染设施、
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伪造或篡改环境监测数据等恶意违法行为,依法严厉处罚;
对违法排污及拒不改正的企业按日计罚,依法对相关人员予
以行政拘留;对涉嫌犯罪的,一律迅速移送司法机关。对超
标超总量排污的违法企业采取限制生产、停产整治和停业关
闭等措施。
九、陆海统筹,加强海洋环境保护
十八届三中全会要求建立陆海统筹的生态系统保护修
复和污染防治区域联动机制。 《水十条》提出,完善流域协
作机制,健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协
调机制等要求,统筹海洋环境保护与陆源污染防治、生态系
统修复,健全污染物协同控制与区域联动机制,协同推进水
污染防治工作。
陆源污染和生态破坏是近岸海域污染和生态退化的主
要原因。受环境污染、围垦、填海、筑坝、取沙等人类活动
影响,海洋流场改变,许多海洋产卵场、采苗场和养殖场丧
失基本功能, 渔业资源增殖和恢复能力下降, 自然岸线消失。
沿海地区大型化工、石化、能源等基地开发,进一步加大了
近岸海域环境风险。
国际上在陆海统筹海洋环境保护方面积累了丰富经验。
美国切萨皮克海湾通过全面动态监测、数学模拟预测等,识
别主要污染物来源,针对性的开展综合整治,取得了良好效
果。日本通过制定《濑户内海环境保护特别措施法》和相关
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水质改善计划,严控陆域污染,重点保护海岸带,基本保障
了濑户内海环境安全。
加强陆海统筹的海洋环境保护,重点做好以下工作:一
是建立环保协调机制,发挥环保、海洋、国土、水利等部门
合力,联合开展环评会商、执法监督、信息共享、预警应急
等工作。二是完善水环境监测体系,综合环保、国土、水利
和海洋等部门监测断面(点位) ,定期共享和交换监测数据。
三是健全规划体系,统筹重点流域、近岸海域、近海陆域等
相关规划,以入海河流治理和海岸带保护为抓手,全面改善
流域、区域、海域环境质量。四是建立陆海统筹的行动体系,
重点整治黄河口、长江口、渤海湾、杭州湾等河口海湾,并
在沿海城市实施总氮排放总量控制。
十、编织环境管理的“天罗地网”
一是划分监管网格。针对违法排污屡禁不止、部分区域
排污不降反增、部分小沟小汊污染加重等问题,必须进一步
加强环境监管。 《水十条》提出,各市、县应自 2016 年起实
行环境监管网格化管理,即将行政区域划分为若干环境监管
网格,逐一明确监管责任人,确定重点监管对象,划分监管
等级,采取差别化监管措施,并向社会公开。
各地网格化环境监管工作积累了丰富经验。河北省在
172 个县(市、区) 、30 个开发区、2 千多个乡和 5 万多个行
政村建立了网格化环境监管体系,上下级网格之间、环保部
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门与企业之间,层层签订监管目标责任状。保定市发放了环
境责任监督联系卡,确保任务到人、到污染源。湖北荆门市
将漳河水库周边 30 多个村委会、居委会书记、主任聘为义
务监督员,组建了漳河流域生态环保村级网络。
二是明确水体单元。控制单元以自然水系控制断面为节
点, 统筹汇水范围内的各行政区, 既能兼顾自然水系完整性,
又能分清行政责任,避免了跨界纠纷,在我国淮河、海河等
重点流域水污染防治规划编制实施中发挥了重要作用,在任
务项目统筹安排、资金及政策优化配制、工程分步实施等方
面,取得了良好效果。实践表明,将控制单元断面水质与排
污区域挂钩,可成为环境监管的强硬抓手。
十一、强化环境质量目标管理
质量目标是水环境管理的出发点和落脚点。各级地方人
民政府对辖区环境质量负责。改善环境质量是提升政府公信
力、展示执政能力的必然要求。良好的生态环境是最基本的
公共服务,是全面建成小康社会的重要内容,是满足公众期
待、缓解社会矛盾的有效手段。质量目标管理,也是倒逼经
济转型升级、优化经济发展的重要手段。
质量目标管理是水环境管理转型的基本要求。污染物排
放总量控制,是现阶段行政约束力最强的环境管理手段,为
质量改善作出巨大贡献。但是,水总量控制仅包括化学需氧
量和氨氮指标,难以有效约束其它污染物,导致总量目标与
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质量目标脱钩。当前,我国水环境管理急需完成由总量控制
向质量目标管理的转型,将改善环境质量作为判断各项工作
成效的终极标准。
国内外在质量目标管理方面积累了丰富经验。美国最大
日负荷控制计划,根据河流水质目标确定污染源排放限值,
成效显著。欧盟《水框架指令》以“水生态良好”作为水管
理的最终目标,稳步推进各相关工作。我国自 2009 年起对
重点流域水污染防治规划实施情况进行年度考核,将水质作
为最重要的考核指标,考核结果向社会公布,并与国家支持
和地方政府政绩挂钩,有力推进了水环境质量的改善。部分
地区还开展了基于水质考核的“生态赔偿” ,取得了积极效
果。
强化环境质量目标管理重点要开展以下工作:一是整合
重点流域水污染防治规划、重要江河湖泊水功能区划等工作
成果,明确水体水质目标。二是逐一排查各水体单元水质状
况,明确达标时限、措施任务、工程项目,并分解落实到责
任主体。三是公开评估考核结果、达标方案、达标时限等信
息,接受公众监督。四是运用挂牌督办、区域限批等行政手
段,强化考核结果的应用。
十二、抓两头促中间,带动水环境质量全面改善
地表水体按功能高低分为五类,不同功能类别分别执行
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相应的标准限值。“两头”指“好水”与“差水” ,分别对应
Ⅰ~Ⅲ类与劣于Ⅴ类水质的水体, “中间”指Ⅳ~Ⅴ类水质
的水体。
人民群众对饮用水安全风险、城市水体黑臭等问题反映
日益强烈,保护水环境、治理水污染已成为全社会的焦点。
抓两头促中间,是根据社会公众诉求和水污染防治工作阶段
特点,在“好水” 、 “差水”两头彰显保护和治理成效,让人
民群众看得见、享受得到水污染防治工作带来的环境效益;
同时带动其他水体水质改善,为全面建成小康社会贡献力
量。因此, 《水十条》提出,到 2020 年,七大重点流域水质
优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到 70%以上,地级及以
上城市建成区黑臭水体均控制在 10%以内,地级及以上城市
集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于 93%等
要求。
欧美发达国家从大规模治污到水环境质量明显改善,花
费了 30 年甚至更长时间,基本做法是统筹考虑水资源、水
环境、水生态,采取控源截污、生态修复、综合治理等措施。
为实现《水十条》提出的水质改善目标,需重点做好以下工
作:一是依法治污,严格落实《环境保护法》等法律法规要
求,向水污染宣战;二是系统治理,坚持以山水林田湖为生
命共同体,市场与行政、经济与科技手段齐发力,节水与洁
水、水质与水量指标共考核。三是突出重点,将 7 大重点流
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域、9 个重点河口海湾、3 个重点区域、36 个重点城市作为
重中之重,以硬措施落实硬任务。
十三、消除城市黑臭水体,推进新型城镇化建设
城市水体,通常指城市中自然或人工形成的河流、河道
和小型湖泊等景观水体。受规划不合理、排污集中、截污不
够、流量不足等因素影响,城市水体普遍污染较重,有的甚
至发黑发臭,人民群众反映强烈,成为水污染防治工作的薄
弱环节和难点,也是新型城镇化绕不开的“伤疤” 。据不完
全统计,浙江垃圾河、黑臭河共计 1.2 万公里,约占总长度
的 10%;江苏省城市黑臭水体约占河道总数的 20%;河南18
个城市有 34 条黑臭河流,占河流总数的 56.7%;广州市黑臭
水体约 135 个,占河涌总数的 58.7%。
水体黑臭伴随工业化、城市化快速发展产生。韩国首尔
清溪川、英国伦敦泰晤士河、法国巴黎塞纳河等都有类似经
历,但是经过整治,水质得到了改善。我国部分地区正在开
展城市污染严重水体治理工作,江苏省公布了 313 条拟开展
整治的河流名单,拟于 2016 年基本消除城市河流黑臭现象;
浙江自 2013 年起,全面推进“五水共治” ,逐一制定污染河
道整治方案,实行“河长制” ,接受群众和媒体监督。实践
经验表明,城市污水截流及深度处理、初期雨水处理、生态
堤岸建设等是主要的技术选择;开展多部门合作、依靠市场
机制、加强监督执法、强化考核及信息公开等是有效的管理
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手段。
《水十条》提出,加大黑臭水体治理力度,每半年向社
会公布治理情况。一是坚持水质目标导向,落实截污优先、
治理为本、开源增流、生态恢复、系统治理等要求。二是坚
持问题导向, 解决建成区污水直排等瓶颈问题, 制定实施 “一
河一策” 。三是坚持工程建设与长效管理两手抓,将水环境
保护作为城市发展的刚性约束,创新工程运营维护模式。四
是严格考核,国家开展城市水环境状况排名,地方定期向社
会公布城市黑臭水体清单与治理进程。
十四、地表水及地下水污染协同控制
当前,我国地表水及地下水复合污染事件频发,华北平
原渗井渗坑污染、辽宁阜新“绿茶水”等事件的主要原因是,
受污染的地表水影响了地下水;广西龙江镉污染、重庆千丈
岩水库污染等事件的主要原因是,受污染的地下水影响了地
表水。针对这些新情况, 《水十条》创新思路,要求系统考
虑地表水和地下水污染防治工作,打破“头疼医头、脚痛医
脚”的困局。
地表水与地下水是水文循环的重要环节,两者相互影
响。受水文地质条件、土壤岩石结构等影响,地表水与地下
水相互作用和转化,当满足水动力过程及水力梯度条件,地
表水可通过河床渗漏、侧渗补给浅层地下水,并可以越流补
给深层地下水,污染物也会同时进入地下水。反之,在特定
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条件下,地下水也可以补给地表水。
国际经验表明,地表水与地下水污染协同控制科学有
效。美国《清洁水法》要求同步改善地表水、地下水水质状
况,五大湖区要求每年同步提交湖泊及地下水水质监测结
果。欧盟充分考虑地表水和地下水污染协同控制,在《水框
架指令》统一部署下,分别制定了地表水、地下水指令,要
求避免彼此间的负面影响。经过治理,美欧部分地表水和地
下水环境质量状况已得到改善。
我国地表水与地下水协同控制需重点开展工作:一是完
善水环境监测网络,同步监控地表地下水污染状况,统筹环
保、国土、水利等部门的地表水、地下水监测断面(井) ,
提升环境监测和风险防控能力。二是加强饮用水水源保护,
特别是傍河地下水开采,控制地表水污染物向地下的运移。
三是在岩溶地区、京津冀等区域进行示范,研究地表水和地
下水的相互转化及影响,并试点开展修复。
十五、改革创新,构建水污染防治新机制
按照国家生态文明体制改革、环境管理转型的总体要
求, 《水十条》提出,改革创新水环境保护制度体系,依法
施策与市场驱动并举,政府、企业、社会公众多主体共治,
推动形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的
水污染防治新机制。
一是健全执法监管体系,锻造向水污染宣战的法治武
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器。构建“全覆盖、多层级、网格化、立体化”监管模式,
切实提高环保部门履职能力。严格执法监督,严惩环境违法
行为,完善国家督查、省级巡查、地市检查监管体系,研究
建立国家环境监察专员制度,加强对地方人民政府和有关部
门环保工作的监督。严格环境司法,健全行政执法与刑事司
法衔接配合机制,强化环保、公安、监察等部门和单位协作,
完善案件移动、受理、立案、通报等规定,建立有效保障环
境权益的法治途径。
二是行政与经济手段并举,健全水污染防治约束和激励
机制。按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的原则,建
立健全生态保护红线、污染物总量控制、排污许可、环境质
量目标管理、考核和责任追究等重大制度,形成最严格的水
环境保护制度体系。完善价格、财政、税费、投融资等环境
经济政策,培育、规范市场,壮大发展环保产业,推动绿色
循环低碳发展。加快制定相关政策,充分释放政策红利,因
地制宜开展先行先试。
三是运用系统管理思维,强化部门协调联动。水环境质
量改善涉及生产、生活各领域,水污染防治、水生态保护和
水资源管理等多方面,要有序整合不同领域、不同部门、不
同层次的监管力量,强化水环境的统一监管;要落实地方政
府环境质量负责制, 探索实施环保 “党政同责” 、 “一岗双责” ;
要建立跨区域、跨流域的环境保护协调机制,统筹水环境保
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护规划、执法、监督等各相关工作。
四是从政府一元管理走向政府、企业、社会公众多元共
治。除强调政府职责外, 《水十条》要求企业严格守法、落
实主体责任,并强化公众参与和社会监督。强化政府和企业
环境信息公开,保障公众环境知情权、参与权、监督权和表
达权,完善公众参与平台,全面激发全社会参与、监督环保
的活力,优化社会治理方式。
十六、推进社会共治
水环境涉及众多利益相关方,是典型的公共物品,有效
且长效的水环境治理一定是全社会共同参与的结果。我国水
环境社会治理主要有三种形式:以行政手段为主要特征的政
府治理,以市场为导向的企业治理,以社会舆论、社会道德
和公众参与等为主要特征的公众推动。
政府与企业是水环境治理的博弈方。一方面政府掌握了
绝大部分环境治理信息、资金及技术等资源,企业难以获得
相关信息,导致发生水污染事件时,人们往往归咎于政府监
管不力。另一方面事权界定不清,越位与缺位并存,本应由
企业承担的治污责任过多地由政府承担,而应当由政府承担
的公共需求又难以满足,导致公众不理解政府和企业的环境
行为并产生抱怨。
《水十条》提出了“政府统领、企业施治、市场驱动、
公众参与”的社会共治模式。一方面,强调政府、企业和公
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众合理分工、 明确权责, 公众和企业不仅仅是 “参与” 和 “配
合” ,更需要积极主动地献计献策、贡献力量。另一方面,
也是政府转变职能、 简政放权、 有所为有所不为的必然趋势。
社会共治模式下,政府是“掌舵者” ,重在倡导、规划、协
调、监督;企业是污染物的主要产生者、治理者,重在开发
和运用节水环保产品、技术;公众是参与主体,更是政府和
企业环境行为的监督者。
推进社会共治,一是推动环境服务第三方治理。要充分
发挥市场在资源配制中的决定性作用,作为公共利益代表的
政府,可将部分治理事务“外包”给社会或企业等第三方,
政府制定规则、强化服务,由直接管理转变为间接管理。二
是提升社会治理能力。社会治理能力提升是政府与社会互动
的结果,应做好顶层设计,健全各级政府间、政府与社会间,
政府、企业与公众间的参与机制。三是完善水污染防治信息
系统。减少信息不对称,减弱市场失灵,为企业环保治理、
环保产业发展、社会公众参与提供支持,借助公众力量监督
企业环境行为。









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